Retour sur le « modèle Barcelone » par un de ses protagonistes : essai de déconstruction et mise en perspective internationale.

Retour sur le « modèle Barcelone » par un de ses protagonistes : essai de déconstruction et mise en perspective internationale.

A plusieurs reprises, j’ai pu constater que l’on me considérait comme l’un des diffuseurs du « modèle Barcelone », en particulier en Europe et en Amérique latine. C’est vrai, en partie. Après les Jeux Olympiques de 1992, je restai encore deux ans au service de la municipalité, en tant que « délégué du maire aux relations internationales ». Cette mission, exercée jusque-là ponctuellement et complémentairement à mes fonctions espécifiques1, m’occupa désormais à plein temps. Dans les congrès, les séminaires, les conférences, les tables rondes, j’apparaissais comme l’ambassadeur d’une expérience urbanistique perçue en général comme une réussite. A cette époque, le programme de gestion urbaine (PGU) des Nations Unies et de la Banque mondiale me chargea de coordonner un livre sur cette expérience. Publié en 1995, en anglais et en espagnol, les responsables du PGU choisirent de l’intituler Barcelone, un modèle de transformation urbain2. J’aurais préféré le titre « Barcelone, un exemple de transformation urbain ». Ce livre réunissait les points de vue de plusieurs responsables engagés, à des degrés divers, dans la gestion de la ville au moment de sa métamorphose. Le ton de ce livre n’était pas critique, c’est certain, mais il n’était pas non plus propagandiste. Il mettait surtout en valeur quinze années de politiques urbaines démocratiques.

A cette époque, je considérais – et je considère toujours – comme globalement positives les transformations opérées à Barcelone depuis 1979, date des premières élections municipales démocratiques après quatre décennies de dictature franquiste. Le recul aidant et, surtout, la plus grande visibilité, depuis le milieu des années 1990, des insuffisances et des facettes négatives de l’action municipale, m’ont conduit à adopter un point de vue plus dialectique sur l’expérience urbanistique de Barcelone, à mettre au jour ses contradictions, les effets pervers des réussites et les défauts de certains grands projets3.

Si la célébration unanime du « modèle Barcelone » a permis de promouvoir la ville elle a eu par ailleurs des effets négatifs. Après la réussite des Jeux Olympiques de 1992, les dirigeants barcelonais, enivrés par les louanges internationales, ont basculé dans l’autosatisfaction et ont perdu leur sens critique. A partir du nouveau millénaire, un certain malaise a commencé à percer chez une partie de la population barcelonaise et les spécialistes des questions urbanistiques4.

Il apparaît surtout nécessaire de démythifier le « modèle Barcelone » qui a été le support de la diffusion de l’expérience urbanistique démocratique de Barcelone. Cette désignation même apparaît inadaptée et porteuse d’incompréhensions. En effet, un modèle n’est pas une photographie de la réalité existante mais une construction conceptuelle et abstraite devant faciliter son analyse, qui ne peut donc éclairer qu’une partie de cette réalité. Dégager un « modèle Barcelone » revient à faire écran à la connaissance de l’ensemble cette expérience urbanistique et politique, dans ses aspects positifs mais aussi négatifs. Ensuite, l’idée de modèle suggère la reproductibilité. Or les transformations urbaines qui se sont opérées au cours des quinze premières années de la démocratie ne le sont pas. Il faut plutôt parler d’une méthode urbanistique, d’un projet politique mais pas d’un modèle comme peut l’être par exemple l’Eixample, le quartier d’extension urbaine conçu par Cerdà au milieu du XIXe siècle. Enfin, ériger la transformation de Barcelone en modèle, et donc en une espèce d’idéal à atteindre, a pu conduire, à négliger la prise en compte des conditions et des problématiques propres à chaque ville. Or, même lorsque les problèmes et les objectifs sont semblables, les solutions doivent être différentes, adaptées au contexte local. En Amérique latine, on a justement voulu copier des projets, des opérations de Barcelone. Là, la mythification du « modèle Barcelone » a été, bien souvent, inversement proportionnelle à la connaissance de l’urbanisme barcelonais. Des professionnels de l’urbanisme et de l’architecture, dont certains avaient participé à la mutation de Barcelone, ont vendu, en toute bonne foi ou par opportunisme, un modèle idyllique « prêt à porter » qui n’a mené nulle part.

Il s’agit ici de participer à la déconstruction du « modèle Barcelone » en soulignant les facteurs ayant contribué à faire de la transformation de la capitale catalane dans les premières années de la démocratie une expérience singulière. Positive souvent, mais qui a produit aussi des effets pervers et a payé plus tard les omissions (pas de politique de sol et de logement social, trop peu d’investissement dans le transport public par rapport à la voiture, manque de gouvernement métropolitain).

Il serait temps que nous fassions notre autocritique. Le meilleur service que nous pouvons rendre à d’autres villes est d’expliciter les spécificités et les contradictions du « cas Barcelone ». Il n’y pas de modèle qu’on puisse transférer d’une ville à l’autre. En plus la référence à un soi-disant « modèle Barcelone » est utulisé souvent pour légitimer des opérations assez discutables.Mais il y a les critères, les objectifs et les indicateurs qui ont positivement orienté la transformation de Barcelone qui peuvent servir de référence à l’heure d’évaluer leur utilisation/accomplissement dans d’autres villes qui se revendiquent ou que l’on assimile leurs transformations à l’expérience de Barcelone.

Les fondements d’une expérience urbanistique singulière

Trois facteurs déterminants ont façonné et permettent d’éclairer l’urbanisme barcelonais des premières années de la démocratie : une culture urbanistique consolidée et spécifique, une société civile soucieuse de l’amélioration du cadre de vie et du devenir de la ville, un assex grand consensus social et politique au sortir de la dictature.

L’urbanisme barcelonais se caractérise depuis le XIXe siècle par l’idéal d’une ville compacte, aussi bien lorsqu’il s’agit de « refaire la ville sur elle-même », par ce l’on pourrait appeler aujourd’hui des opérations de renouvellement urbain, qu’à l’heure d’organiser l’expansion urbaine. La volonté de planifier le développement urbain constitue un des éléments de continuité de la culture urbanistique barcelonaise à partir de Cerdà (deuxième moitié du XIX ème siècle). Elle trouve ses concrétisations au siècle suivant dans la période républicaine : années 30:plan Macià ou Le Corbusier, munipalisation du sol et collectivisation de l’industrie du bâtiment. Et même durant la dictature franquiste au cours de laquelle sont élaborés le plan de Barcelone et ses alentours (1953), le schéma directeur métropolitain (1964-1967) et le plan général métropolitain (1974-1976). Les politiques urbaines des premiers gouvernements démocratiques n’ont pas mis l’accent sur la planification urbaine, mais sur les projets urbains, plus ou moins complexes, exécutables à court et moyen terme. Les raisons en sont évidentes. Il fallait accorder la priorité à la restauration d’un tissu urbain dégradé résultant de la croissance urbaine anarchique de la période précédente. Par ailleurs, le travail de planification et la législation antérieurs restaient en vigueur et offraient une large gamme d’instruments pour répondre rapidement à des demandes sociales clairement exprimées.

Au sortir de la dictature, il existe en effet une « société civile » active pour laquelle l’amélioration du cadre et des conditions de vie constitue une préoccupation première. Son affirmation est à réinscrire dans le mouvement de critique urbaine qui se développe en Espagne dans les années 1960-1980, de façon particulièrement vivace en Catalogne. Il repose sur une mobilisation populaire urbaine et citoyenne, articulée notamment autour des associations de quartier (asociaciones de vecinos), entraînant une partie de la population des quartiers ouvriers traditionnels et périphériques et des classes moyennes. Il est également animé par des membres des élites professionnelles, culturelles et universitaires, voire même certaines franges éclairées du monde de l’entreprise, et relayé par une partie de la presse. Ce mouvement de critique urbaine est la base sur laquelle s’établit un consensus en faveur d’une transformation profonde de la ville de Barcelone. La assez grande coincidence, dans le domaine de l’urbanisme, des programmes des partis politiques candidats aux premières élections municipales de 1979, en particulier ceux des partis de gauche, Partit Socialista Unificat de Catalunya (PSUC-communiste) et Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC), mais en partie aussi avec le centre gauche, Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). Etmême avec le centre ou centre-droit, Convergència i Unió (CiU) et Unión de Centro Democrático (UCD), en rend compte.

Ainsi, le gouvernement municipal élu en 1979, articulé autour des deux partis du PSC et du PSUC, représente un assez large spectre politique, social et culturel. Les représentants politiques et les professionnels qui arrivent aux commandes de la ville ont souvent été partie prenante du mouvement de critique urbaine ce qui favorise le relais et la prise en compte des demandes sociales. Ensuite, ce gouvernement municipal va se maintenir dans le temps (la majorité de gauche a gouverné la ville de 1979 à 2011) assurant une stabilité politique favorable au déploiement d’une politique urbaine ambitieuse, qui n’aurait pu aboutir dans le cadre limité d’un mandat de quatre ans. En outre, à partir du second mandat municipal, les finances municipales s’améliorent et une reprise économique s’amorce en Espagne, favorisée par l’entrée dans la communauté européenne en 1986, et en Europe. L’Espagne devient un pays « à la mode ». Barcelone, ville industrielle qui bénéficie de plusieurs atouts pour le développement des services aux entreprises et le tourisme, se situe dans une position particulièrement favorable pour en profiter. La candidature pour l’organisation des Jeux Olympiques achève de donner une impulsion définitive à la transformation de la ville.

La transformation urbaine de Barcelone dans les débuts de l’Espagne démocratique doit donc beaucoup au contexte politique et social particulier issu de la dictature franquiste, de même qu’à une culture urbanistique profondément et anciennement ancrée. Ces spécificités sont autant de limites à la transposition de cette expérience positive, qui n’est d’ailleurs pas exempte de contradictions, résultant pour partie des concessions faites aux acteurs du secteur privé à partir surtout des années 90.

Contre l’idéalisation du « modèle Barcelone », la réalité urbaine de Barcelone et des hypothétiques ou que se disent épigones ou continuateurs du modèle.

Eclairer la part d’ombres et de lumières de l’urbanisme démocratique Barcelonais apparaît indispensable à la formation d’un discours plus équilibrée sur cette expérience et à sa diffusion éclairée5. Au cours des vingt dernières années, en particulier après mon départ de la municipalité, en 1995, une grande partie de ma carrière professionnelle s’est déroulée à l’étranger, en France, en Amérique latine, et aussi en Italie, au Portugal et aux États-Unis, lors de séjours plus brefs. Partout, le « modèle Barcelone » jouissait d’une image positive, on valorisait ce qui avait été fait et la manière avec laquelle cela avait été fait. Je ne cherchais pas minorer la valeur des changements opérés par la ville mais j’essayais aussi de ne pas alimenter la vision idyllique de mes interlocuteurs.

Parallèlement, à Barcelone, le discours triomphaliste qui s ‘impose à la suite des Jeux Olympiques va susciter progressivement un discours opposé. Les critiques les plus modérés, qui admettaient volontiers les transformations positives de la ville ont tendu peu à peu à se rapprocher des détracteurs les plus virulents du « modèle Barcelone », jusque-là isolés, à Barcelone et à l’étranger. Ceux-ci dénoncent une ville riche excluant les plus pauvres, un urbanisme des apparences au service de la spéculation et de l’ostentation, un pouvoir municipal complice des entreprises de construction et de promotion immobilières et trop souvent sourd aux revendications et aux besoins des classes populaires . Je ne partage pas l’ensemble de cette critique radicale mais je reconnais qu’elle repose sur des bases objectives et en partie a raison. Elle constitue le pendant du « marketing urbain » pratiqué par la municipalité et les membres des secteurs professionnels et culturels qui la soutiennent, et que des auteurs étrangers ont contribué à relayer et alimenter6. En somme, pour les uns, tout est blanc, pour les autres, tout est noir. Et le compromis auquel ont adhéré beaucoup d’esprits a été une lecture dichotomique de l’urbanisme barcelonais qui s’est peu à peu imposée : au « bon urbanisme » mis en œuvre jusqu’aux Jeux Olympiques de 1992, ayant donné corps au « modèle Barcelone », aurait succédé, ensuite, un « mauvais urbanisme » résultant du dévoiement du modèle. Mais il a eu des fautes et des omissions avant 1992 et des idées et des projets intéréssants après. Malgré cela les tendances négatives ont pris progressivement le dessus à la fin du siècle et début du XXIéme. Le capitalisme spéculatif et le « bloc de la brique » (edilizio diraient les italiens) s’est imposé le plus souvent aux gouvernements locaux que vivaient des rentes politiques du passé.

Barcelone en Amérique latine.

Ceci doit surtout inviter à déconstruire ce supposé modèle. Il y a là une responsabilité éthique, notamment vis-à-vis de l’Amérique latine, compte tenu de l’influence du « modèle Barcelone » là-bas. En Europe, on a valorisé l’expérience urbanistique barcelonaise. Des projets urbains ou des missions de conseil ont même été confiés à des agences de professionnels ayant travaillé à Barcelone. Pour autant, le discours sur la politique et les stratégies urbaines procédant de Barcelone n’ont pas modifié substantiellement la culture et la pratique de l’urbanisme en Europe. Le cas de Barcelone, par son échelle d’application, à échelle d’une ville, en a seulement consolidé et parfois légitimé la pertinence. Au contraire, en Amérique latine, on a « acheté » un discours qui ne pouvait pas s’appuyer sur une pratique urbanistique cohérente et solide ce qui s’est traduit par des opérations ponctuelles et discontinues. En outre, celles-ci se sont déployées dans le cadre du néolibéralisme prédominant alors. Dignes d’intérêt en soi parfois, elles n’ont pas été mises au service d’un projet d’ensemble de transformation urbaine et de réduction des inégalités sociales. Dans beaucoup d’autres cas, les propositions et les projets inspirés par l’expérience de Barcelone ne se sont tout simplement pas concrétisés ou sont devenus

Il n’y a pas en Amérique latine des exemples de transformation intégrale de la ville équivalente à celle à la Barcelone des débuts de la démocratie. Les faiblesses du cadre juridique et politique, l’absence d’alliance entre les milieux professionnels et, en général, entre la classe moyenne et les mouvements populaires, et la relative difficulté de ceux-ci à penser sur les politiques publiques locales intégrales en sont les principales raisons. Dans ces conditions, la réception du « modèle Barcelone » a davantage servi à légitimer les initiatives de certains secteurs politiques, professionnels et économiques ou à être le support à la politique clientéliste en direction des catégories sociales les plus modestes. Quand la moitié ou plus d’un tiers de la population vit sous le seuil de pauvreté et dans une situation d’exclusion, la création de nouvelles centralités, la réhabilitation de quartiers et l’utilisation des espaces publics au service d’objectifs de redistribution ne peuvent être envisagés de la même façon qu’elles l’ont été à Barcelone dans les années 1980 ey 90. Il convient d’articuler ces interventions avec des politiques sociales dans les domaines de l’alimentation, de la santé, de l’école, de l’emploi, de la sécurité, etc visant une amélioration globale des conditions de vie. Cette liaison n’a pas eu lieu jusqu’à maintenant.

Plusieurs professionnels qui ont participé au changement urbain à Barcelone ont travaillé dans quelques villes d’Amérique latine. J’ai personnellement accompli des missions à Mexico, Monterrey, Bogotá, Medellin, Santiago du Chili, Valparaiso, Buenos Aires, Cordoba, Rosario, Sao Paulo, Santo André (et région de l’ABC), Rio de Janeiro, La Habana, Quito, etc. Nous avons tâché de nous adapter à des contextes différents. Sans aucun doute nous n’y sommes pas toujours parvenus. Je suis même conscient que parfois notre discours a donné lieu à des interprétations que nous ne partagions pas et qui ont légitimé des pratiques politiques auxquelles nous n’adhérions pas.

Caractéristiques du « non-modèle Barcelone »

La stratégie ou plutôt la méthode urbanistique mise en œuvre à Barcelone dans les débuts de la démocratie a indiscutablement été efficace et a bénéficié des circonstances favorables précédemment évoquées. Sur ce dernier point, il faut souligner que les opportunités existent si on sait les saisir. Autrement dit, il faut avoir, au préalable, une vision claire des objectifs que l’on veut atteindre. Les responsables politiques qui prirent la tête de la ville à partir de 1979 disposaient de cette vision. Dans ces conditions, chaque opportunité fut exploitée : l’intérêt et la mobilisation citoyenne sur les questions urbaines, la possibilité d’envisager des projets urbains ambitieux avec l’obtention de l’organisation des Jeux Olympiques, la collaboration avec les acteurs privés quand la ville est devenue attractive pour les investisseurs, les effets de la redistribution sociale et la capacité économique consommatrice de grande partie des secteurs populaires.

Les circonstances étaient favorables mais le cadre juridique en vigueur – la législation urbanistique et la planification urbaine – l’étaient également. Ils offraient la possibilité d’une forte intervention publique. Comme exemple, on peut citer l’obligation inscrite dans la Loi du Sol de 1956 et surtout le Plan Métropolitain de Barcelone de 1976 qu’au obligeait à de réserver les terrains pour des équipements ou des espaces publics lors du changement d’affectation d’un terrain jusque alors dédié à l’activité économique . Disposer de tels instruments a permis entre la fin des 70 jusque les années 90 de fixer et réaliser des objectifs politiques et urbains à la fois désirables socialement et viables économiquement comme la rénovation des quartiers historiques, le rééquilibrage entre emploi et résidence dans la zone de l’Ensanche, la création de nouvelles centralités urbaines, le développement du front de mer, la reconversion de la zone portuaire et des zones industrielles, la réhabilitation des quartiers populaires les plus dégradés ou déficitaires, etc.

La méthode a été la suivante. Tout d’abord, il fut procédé à la définition d’un plan d’objectifs et d’interventions autour duquel le consensus le plus large possible fut recherché auprès des institutions et de représentants du tissu social. Ce projet initial, complexe et global, fut soumis à l’approbation publique. On détermina ensuite les instruments juridiques à mobiliser pour les différents types d’intervention. Puis, on commanda à des équipes l’étude des programmes et des projets qui, à leur tour, furent publiquement débattus et approuvés. Echelonné et concerté, c’est ainsi que peut-être caractérisé le processus de transformation urbaine qui s’est opéré à Barcelone au début de la démocratie.
Pour fonctionner cette méthode suppose un niveau significatif d’orientations politiques et urbanistiques communes permettant qu’un consensus puisse s’établir. Ce fut le cas dans les premières années de la démocratie autour de ce que nous pourrions appeler le droit à la ville pour tous. La mise en œuvre de cette méthode requiert aussi un pouvoir politique fort, un haut degré de compétences culturelles et techniques, un fort engagement des équipes professionnelles et une société civile active et critique. Cette somme de conditions favorables présentées par Barcelone à la fin de la dictature ont concrètement contribué beaucoup à la transformation de la ville.

Malgré tout, le résultat n’a pas toujours été à la hauteur des objectifs dans certains cas. Certains objectifs ont été dévoyés. Les effets pervers n’ont pas été envisagés. En outre, la cohérence de l’action publique n’a pas toujours été là. Ainsi, le gouvernement de la région catalane, la Generalitat, a dissout l’organisme métropolitain d’urbanisme au moment où il était le plus nécessaire, lors de la concrétisation des projets de grande ampleur à la fin des années 1980. Il existe donc certain nombre de points noirs dans la mue opérée par la ville à partir de ces années: l’inexistence d’une politique du logement social et d’une politique foncière pour la soutenir, un système régional de transport public inadapté aux mobilités quotidiennes, l’absence d’un organe de gouvernement métropolitain correspondant à la ville réelle, la réalité urbaine économique et démographique, et à l’échelle de laquelle se jouent les inégalités sociales.

S’il n’apparaît pas fondé ni pertinent de parler d’un « modèle-Barcelone », il est en revanche possible de dégager certains facteurs et principes qui ont été les vecteurs de transformations positives à Barcelone :

  1. Un méthode d’intervention intégrale ayant pour objectif d’atteindre un idéal de ville compacte, qu’illustrent aussi bien la réhabilitation de centre historique correspondant au district de Ciutat vella que la reconversion de zones industrielles à l’image du nouveau quartier technologique de Barcelone, le quartier 22@.
  2. La production de nouvelles centralités urbaines, Ces opérations stratégiques, relativement longues et coûteuses, mobilisent une grande diversité d’acteurs publics et privés. Elles peuvent recevoir une impulsion décisive d’une opportunité favorable, comme ce fut le cas avec les Jeux Olympiques, mais ce n’est pas un gage de réussite. Ainsi le Forum universel des cultures organisé à Barcelone en 2004 a servi de support d’une importante opération d’urbanisme, au niveau de l’espace du Forum qui a été un échec, la manifestation ayant été contestée à la fois par la majorité des agents économiques, les acteur publics (comme l’Université) et par les collectifs citoyens
  3. L’articulation de la ville-centre et de son environnement métropolitain au moyen d’axes puissants et de nœuds urbains garantissant la mobilité et l’accès aux nouvelles centralités. Sur ce point, il faut souligner, à nouveau, la médiocrité de la politique métropolitaine qui n’a pas permis la réduction des inégalités à l’échelle de la vaste agglomération barcelonaise. L’absence de politique d’ensemble a même conduit à des opérations monstrueuses dans la périphérie comme celle de la place de l’Europe portée par la municipalité d’Hospitalet de Llobregat. Cette opération située entre la ville de Barcelone et l’aéroport consiste en une concentration d’une trentaine de tours, coupées de leur environnement proche, résultant du caprice d’architectes célèbres.
  4. L’intervention dans les quartiers populaires et les plus mal reliés à la ville par des opérations de réhabilitation des logements soucieuse, à la fois, de stabiliser la population existante et d’attirer de nouveaux groupes sociaux, par la création d’équipements et d’espaces publics de qualité et par l’amélioration de l’accessibilité et de l’image de ces quartiers. L’objectif du point de vue de ces quartiers est bien résumé par le slogan suivant : il s’agissait de « Monumentaliser la périphérie et rendre accessible le centre ».
  5. Une gestion des projets urbains décentralisée et participative afin de rechercher l’obtention de consensus et de faciliter l’expression des revendications sociales. Dans les années 1980, la relation était fluide entre les dirigeants municipaux et les mouvements citoyens. D’une certaine façon, la Barcelone de cette époque a été un Porto Alegre avant l’heure.

Cette grille de lecture peut servir de référence à l’heure d’évaluer d’autres expériences urbanistiques qui ont été assimilées ou qui se sont inspirées de celle de Barcelone.

Deux expériences de transformation urbaine au miroir de Barcelone : convergence à Bilbao, divergence à Rio de Janeiro

Sans atténuer les spécificités propres à Bilbao, les points communs de la transformation urbaine des deux villes espagnoles permettent de mieux identifier les points d’achoppement des expériences promues par des villes d’Amérique latine qui se sont inspirées ou revendiquées du « modèle-Barcelone », dont Rio de Janeiro.

La ville de Bilbao offre des caractéristiques semblables à celle de Barcelone au sortir de la dictature : une ville industrielle à fort potentiel économique, une structure sociale capitaliste, un cadre de vie médiocre. La ville est le cœur d’une agglomération qui dépasse le million d’habitants où la ségrégation sociale est forte, avec une poignée de municipalités riches et un vaste ensemble de quartiers populaires mal équipés. La ville a alors besoin de renouveler les bases de son développement économique, de se doter d’équipements et d’infrastructures réclamés par la population et dans la perspective d’attirer des activités et des investisseurs. Comme Barcelone, la ville va bénéficier de la reprise économique, dans le sillage de l’entrée dans la Communauté européenne, et dispose d’une situation géographique favorable. La fermeture de l’industrie sidérurgique et le transfert du port offre un « espace d’opportunité » pour le changement, la Ría, formée par l’embouchure du Nervión et de l’Ibaizabal, en plein cœur de la ville.

L’opération Ría est pensée conjointement par le gouvernement espagnol et la municipalité de Bilbao ouvrant une relativement longue phase de collaboration entre les nationalistes basques et les socialistes. Dès le début, elle est conçue comme une intervention intégrale sur le tissu urbain, articulée à d’autres opérations comme le transfert du port, le nouvel aéroport, le métro, l’amélioration du centre historique et des interventions dans les quartiers périphériques.

Elle va s’appuyer sur une réalisation qui n’était pas prévue initialement mais qui va devenir l’opération emblématique de la transformation de la ville et lui accorder un retentissement international : le musée d’art moderne et contemporain Guggenheim dessiné par Frank Gehry. A l’origine, il y a le projet du secrétaire général de la chambre de commerce et le conseiller à la culture du gouvernement basque de créer un grand équipement culturel à Bilbao. Les deux hommes trouvent pour leurs ambitions un espace disponible de la Ría. Personne ne s’attendait à ce que ce musée ait les effets « magiques » qu’il a eu. Il s’agit d’un magnifique cas de sérendipité (serendipity), on a trouvé ce qu’on ne cherchait pas (au moins à ce dégré). Autrement dit un heureux hasard qui, d’une certaine façon, a eu les mêmes effets que les Jeux Olympiques pour Barcelone.

Bilbao offre donc un cas de transformation urbaine dont les fondements et la méthode offrent des ressemblances avec ceux de Barcelone, de même que les résultats. Certains des effets pervers identifiés à Barcelone sont également présents à Bilbao : les dynamiques de gentrification, des excès architecturaux comme les tours de César Pelli et d’autres, les insuffisances de la politique du logement, le maintien d’inégalités sociales et manque d’une forte politique métropolitaine.
Parler de l’application du « modèle » de Barcelone serait une erreur. Les deux opérations se sont développées en parallèle. En revanche, on retrouve la prévalence de mêmes principes urbanistiques mais appliqués avec des moyens et dans le cadre d’opérations différentes. La réussite de la transformation urbaine de Bilbao démontre que même lorsque les problématiques et les objectifs sont les mêmes, les réponses doivent être différenciées, adaptées à la morphologie urbaine, à la culture urbanistique, aux structures sociales, etc. mais aussi aux ressources disponibles. Les expériences de Barcelone et Bilbao montrent aussi l’importance des conditions politiques et sociales. Elles sont toutes deux portées et soutenues par un pouvoir politique fort, adossé à un consensus social et culturel autour de la qualité du cadre de vie pour tous qui s’est forgé à la fin de la dictature et qui domine les premiers temps de la démocratie.

Ces facteurs favorables font justement défaut aux expériences de transformation urbaine d’Amérique latine, et précisément à celles qui établissent une filiation avec l’expérience de Barcelone, comme Buenos Aires et surtout Rio de Janeiro, que nous étudierons plus en détail. Ces deux villes présentent des activités économiques diversifiées et un haut niveau culturel. Elles offrent de fortes inégalités sociales et le degré de celles-ci est bien différent de celui qui pouvait s’observer en Espagne dans les débuts de la démocratie. Dans ces deux villes, le contraste est très important entre la ville centrale, riche, mais beaucoup moins que des villes comme Barcelone et Bilbao, et la périphérie composant un tissu urbain discontinu avec des quartiers informels et marginaux qui concentrant la pauvreté.

Ces deux villes ont inauguré à partir des années 1990 des politiques urbaines présentant des points communs avec l’expérience de Barcelone et qui, de l’aveu de leurs promoteurs, se sont inspirées de celle-ci. A Rio, un plan stratégique d’ensemble est élaboré à partir de 1994 par une équipe de techniciens locaux et barcelonais. Il contribue à mettre en débat des questions fondamentales comme le développement du centre et des quartiers nord, la mise ne place d’un système de transport public digne de ce nom, la nécessité d’une politique métropolitaine. Mais il ne se concrétisera pas faute de consensus populaire et de continuité politique. Seuls des programmes spécifiques auront quelques résultats. Le programme « Favela-Barrio » poursuivant l’intégration et l’équipement des quartiers informels, qui fait écho à l’expérience barcelonaise mais complètement indépendante de celle-ci. Le programme « Rio-cidade », visant la création et l’amélioration des espaces publics, directement inspiré, de ce qui avait été fait à Barcelone mais dont les résultats sont limités : en l’absence de projets de transformation urbaine on fait des projets complémentaires. Si un ensemble de mesures ont été prises pour favoriser les activités commerciales et nocturnes dans le centre urbain, celui-ci n’a pas fait l’objet plan intégral de réhabilitation comme à Barcelone.

Leur candidature à l’organisation des Jeux Olympiques (JO) offre un élément de comparaison supplémentaire. Rio, comme Buenos Aires d’ailleurs, ont présenté, au milieu des années 1990, leur candidature pour les JO de 2004 et ont échoué dès le premier tour. Rio a finalement emporté l’organisation des JO 2016. Voulant renouveler ce qui s’était produit à Barcelone, les deux villes ont affiché la volonté de profiter de la candidature pour promouvoir une transformation significative du tissu urbain. Plusieurs membres de l’équipe du projet olympique barcelonais ont collaboré à la proposition de Rio pour 2004. A cette occasion, différentes visions s’opposèrent. Contre l’idée de plusieurs responsables politiques de Rio, spécialement des représentants du monde sportif et économique, de concentrer les installations olympiques dans la zone la plus riche, le sud – Lagoa, Barra de Tijuca, Río Centro – il fut finalement décidé d’accorder la priorité à la transformation de la zone centrale qui présentait de nombreux espaces disponibles comme Isla Fundao, la zone du port et de Maracanà, proche du centre et qu’il serait facile de relier au nord de la ville correspondant à l’aéroport et aux quartiers ouvriers de Rio et Baixada (la periphérie populaire). Mais cette proposition échoua à cause surtout d’une très mauvaise gestion politique. Les responsables politiques actuels ont souligné que le projet actuel s’inspirait de Barcelone. Dans les faits, c’est plutôt le contraire. Le projet barcelonais visait à corriger les déséquilibres entre l’est et l’ouest de la ville. Au contraire, le projet de Rio concentre les projets plus importants et le 50% des investissements dans la zone sud. C’est une proposition élitiste et spéculative, qui renforcera les inégalités sociales et le déséquilibre territorial, qui morcellera davantage le tissu urbain, et dont les coûts énergétiques et environnementaux seront importants. En outre, on peut souligner son coût social puisqu’il s’agit d’une opportunité perdue développer des espaces déprimés et sous-équipés de la ville. Il semble que les intérêts de quelques acteurs économiques ont primé avec la complicité des responsables techniques et politiques. Le résultat ne manque pas de surprendre : un gouvernement théoriquement progressiste a promu un projet contraire à une ville démocratique.

À Buenos Aires aussi la référence à Barcelone a été présente aux années 90. Le premier projet de Puerto Madero a été préparé par une équipe de Barcelone, avec Joan Busquets (jusque alors directeur de planification urbaine de la ville), Joan Alemany (economiste, expert en projets portuaires el fronts de mer), avec la collaboration informelle de l’auteur (exerçait la responsabilité des relations internationales de la ville). Cette équipe a travaillé avec celui de Fredy Garay, responsable de planification de Buenos Aires. Ce premier projet « faisait ville », en continuité avec la zone centrale et proposait un mixage social et fonctionnel. Il a été laissé de côté pour produire une opération spéculative et adressée exclusivement aux groupes économiques et aux secteurs sociaux de haut niveau. Les années suivantes l’auteur a collaboré aux projets de Décentralisation, Constitution de la ville, Plan urbain et environnemental et Plan stratégique. Malgré la bonne volonté des partners (presque toujours) les résultats n’ont pas eu des effets pratiques.

Conclusion

Cette rapide comparaison de deux expériences espagnoles de transformation urbaine et d’un exemple d’expériences latino-américaines ne vise pas à opposer les premières, qui seraient réussies, aux secondes, qui ne le seraient pas. Par la mise en perspective, il s’agissait en premier lieu d’exposer les différences de contexte social, économique et politique favorisant ou s’opposant à un projet global de transformation urbaine. Dans beaucoup de villes d’Amérique latine, l’ampleur des inégalités et la pauvreté sont des obstacles fondamentaux à l’établissement d’un consensus populaire autour de propositions urbaines et à l’investissement de la population sur ces questions. En outre, il faut souligner, pour certaines, la forte instabilité politique des équipes municipales. Dans de telles conditions, le transfert d’une expérience comme celle de Barcelone n’est pas reproductible ni souhaitable, et ne produirait pas, de toute façon, les mêmes résultats.

L’inventaire des « principes» ayant contribué positivement au changement de Barcelone mais qui, en aucune cas ne configure un « modèle-Barcelone », s’avère utile pour évaluer les expériences de transformation urbaine qu’on a assimilé à celle de Barcelone ou qui se sont revendiquées d’elle. Dans ce denier cas, celui de Rio de Janeiro, mais aussi de Buenos Aires, l’analyse montre que les politiques mises en œuvre s’avèrent bien différentes de celles de Barcelone. Le discours sur Barcelone a surtout servi à leurs promoteurs à légitimer leurs choix et leurs omissions. Et en Espagne, avec le temps, il en a été de même.

Cette réflexion critique sur le cas des villes latino-américaines n’est en effet pas exclusive d’un retour critique sur la situation espagnole. Le modèle de développement urbain qui a prévalu à partir des années 1990 a conduit à une crise économique sans précédent qui a placé l’Espagne parmi les pays les plus endettés. Les catégories les plus populaires tendent à être expulsées des centres. On a utilisé des idéologies comme la « compétitivité » urbaine ou « l’insécurité », imputée à certains « collectifs (supposément) dangereux » comme les immigrés, les jeunes, les pauvres, pour favoriser cette exclusion et reléguer ces populations loin de la ville de qualité ou les chasser des espaces publics. Aux centres urbains renvoyant l’image d’une ville démocratique s’opposent aujourd’hui les quartiers suburbains où dominent l’exclusion, l’anomie et chaque fois plus la pauvreté.

Jordi Borja
Directeur du Programme Gestion de la ville et urbanisme
Université Ouverte

Notes

1 L’auteur entre 1993 et 1991 adjoint (un des 4 vice-maires) à la Décentralisation et Participation, responsable exécutif de l’Aire Metropolitaine et rapporteur de la Charte Municipale (projet de loi spéciale pour la ville de Barcelone)

2 Jordi Borja i Sebastià, Barcelona : un modelo de transformación urbana, 1980-1995, Quito, Programa de Gestión Urbana – Banco Mundial/Naciones Unidas, 1995

3 L’ouvrage suivant y est consacré Jordi Borja i Sebastià,Luces y sombras del urbanismo de Barcelona, Barcelona, Editorial UOC, 2009.

4 Voir les contributions de J.M. Montaner, M. Herce et J. Borja dans Jordi Borja et Zaida Muxí (ed.) Urbanismo en el siglo XXI, Bilbao, Madrid, Valencia; Barcelona. Barcelona, Ediciones UPC, 2004 ; Horacio Capel, El modelo Barcelona, un examen crítico, Barcelona, Ediciones del Serbal, 2005 (publié en français, sous le titre Le modèle Barcelone,aux éditions Economica en 2009). Ces auteurs ont tous en commun d’avoir auparavant défendu l’urbanisme barcelonais comme l’illustrent le livre précédemment cité Barcelona : un modelo de transformación urbana, 1980-1995 et le recueil des articles des années 1980-1990 de Josep María Montaner,Repensar Barcelona, Barcelona, Ediciones UPC, 2003. Une critique plus radicale est proposée par Manuel Delgado La ciudad mentirosa. Fraude y miseria de Barcelona, Madrid, Los libros de la Catarata, 2007. A l’étranger, la critique s’est exprimée dans des numéros consacrées à Barcelone de plusieurs revues spécialisées, comme Domus en 2004 et Area en 2007 : Poli, M., Zardini, M. (eds.), « Urban Investigations: Barcelona Forum 2004 », Domus, n° 866, January 2004, p. 26-47 Milan ; Delbene, G., Pizza, A., Scarnato, A. (eds.) « Critical Barcelona », Area, n° 90, February 2007. Voir aussi Tim Marshall, Transforming Barcelona : The Renewal of a European Metropolis, London, Routledge, 2004 ; Maria Paz Balibrea « Barcelona, del modelo a la marca », in J. Carrillo, I. Estella Noriega, Desacuerdos 3. Sobre Arte, Políticas y Esfera Pública en el Estado Español, Barcelona, Arteleku-MACBA-Universidad Internacional de Andalucía, 2005.

5 Voir Jordi Borja i Sebastià,Luces y sombra del urbanismo de Barcelona, UOC, 2010.

6 Robert Hughes, Barcelona, New York, A. A. Knopf, 1992 ; Peter G. Rowe, Building Barcelona : A Second Renaixença, Barcelona, Actar, 2006.

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